Eλληνικό και ισλανδικό πρόγραμμα του ΔΝΤ (επιτυχία και αποτυχία )

των Μαργαρίτας Κατσίμη, Gylfi Zoega

Δύο από τις χώρες που επλήγησαν χειρότερα από την κρίση που χτύπησε την Δύση το 2008, έχουν γίνει σύμβολα για την επιτυχία και την αποτυχία των προγραμμάτων του ΔΝΤ.

Η Ισλανδία υπέστη μια κατάρρευση του χρηματοπιστωτικού της συστήματος τον Οκτώβριο του 2008 και συμφώνησε σε ένα πρόγραμμα του ΔΝΤ το Νοέμβριο του ΄ίδιου έτους.

Το πρόγραμμα είχε προφανώς τέτοια επιτυχία που το ΔΝΤ οργάνωσε ένα συνέδριο στο Ρέικιαβικ τον Οκτώβριο του 2011 για να γιορτάσει την επιτυχία. Η χώρα τώρα έχει ανάπτυξη κοντά στο 5% και ανεργία 4%.

Η Ελλάδα δημιούργησε μεγάλα ελλείμματα του δημοσίου τομέα πριν από την κρίση και έχασε την πρόσβαση στην αγορά κατά τη διάρκεια της κρίσης, υποχρεώνοντας την χώρα να ζητήσει από το ΔΝΤ και την ΕΕ βοήθεια, το 2009.

Μετά από πέντε χρόνια, το ΑΕΠ της Ελλάδας έχει συρρικνωθεί 25%, η ανεργία βρίσκεται πάνω από το 25% για αρκετά χρόνια και το δημόσιο χρέος έχει αυξηθεί στο 170% του ΑΕΠ.

Ο Πίνακας 1 δείχνει τις αντίθετες τύχες των δύο χωρών σε σχέση με την ανάπτυξη, την ανεργία, τα ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών, το δημόσιο χρέος, τα δημοσιονομικά τους ελλείμματα, τις επενδύσεις και την κατανάλωση.



Στην προσπάθειά μας να κατανοήσουν γιατί ένα πρόγραμμα ήταν τόσο επιτυχημένο και το άλλο (τουλάχιστον μέχρι τώρα) μια αποτυχία, οι άνθρωποι μπαίνουν στον πειρασμό να βρουν πρότυπα, συχνά με βάση ελλιπείς πληροφορίες.Ως εκ τούτου, ορισμένοι σχολιαστές θα υπογράμμιζαν ότι η Ελλάδα, ως μέλος της ευρωζώνης και η Ισλανδία, έχοντας το δικό της νόμισμα, είναι ένας λόγος για τις διαφορετικές επιδόσεις των προγραμμάτων. Άλλοι θα επισήμαιναν το υψηλότερο επίπεδο διαφθοράς και την αναποτελεσματικότητα στην Ελλάδα. Σε αυτό το άρθρο επιχειρούμε να δώσουμε μια πιο ολοκληρωμένη εξήγηση.

Πρελούδιο για τις κρίσεις

Πριν ενταχθεί στο ευρώ, η Ελλάδα είχε επιμόνως δημοσιονομικά ελλείμματα, υψηλά επίπεδα χρέους και συνήθως, επίσης, ελλείμματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών.Για 90 χρόνια από την ανεξαρτησία της, η χώρα βρισκόταν σε στάση πληρωμών του εξωτερικού της χρέους και αποκλεισμένη από τις διεθνείς αγορές κεφαλαίου. Μετά από το 1993, η οικονομική πολιτική προσανατολίστηκε προς την σύγκλιση των κριτηρίων του Μάαστριχτ και η Ελλάδα βίωσε μια μείωση κατά 9 ποσοστιαίες μονάδες του ΑΕΠ, στο δημοσιονομικό της έλλειμμα μεταξύ 1993-1999. Αυτές οι προσπάθειες εγκαταλείφθηκαν σε μεγάλο βαθμό κατά τα επόμενα έτη, ενώ η υψηλή ανάπτυξη αύξησε τα υψηλά ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών.

Αντιθέτως, η Ισλανδία εμφάνισε πλεονάσματα από τα μέσα της δεκαετίας του 90, και μείωσε το επίπεδο του δημοσίου χρέους, το οποίο ήταν πολύ χαμηλό όταν ξέσπασε η κρίση το 1008. Η αιτία της κρίσης στην Ισλανδία ίσως ανιχνευθεί σε μια απόφαση των αρχών να προωθήσουν την δημιουργία ενός διεθνούς τραπεζικού κέντρου με τις εγχώριες τράπεζες να έχουν δραστηριότητες στο εξωτερικό, χωρίς τα οφέλη του να υπάρχει ένας δανειστής ύστατης στιγμής ή ένα αρκετά μεγάλο κράτος, ικανό να ανακεφαλαιοποιήσει το τραπεζικό σύστημα.

Και οι δύο χώρες είχαν κυβερνήσεις που υποστήριζαν ενεργά ή στην περίπτωση της Ελλάδας, ήταν υπεύθυνες για την συσσώρευση του εξωτερικού χρέους. Οι εισροές κεφαλαίων που έκαναν αυτές τις δυο οικονομίες να ανθίσουν στη διάρκεια της περιόδου 2001-2008, δεν ήταν σαν τσουνάμι ξένων κεφαλαίων, αντίθετα οι ροές κεφαλαίων ήταν ευπρόσδεκτες και ακόμη, ενθαρρυνόταν από δημοκρατικά εκλεγμένες κυβερνήσεις. Και στις δύο περιπτώσεις, οι εισροές βοηθήθηκαν από τις υψηλές πιστοληπτικές αξιολογήσεις, στην Ισλανδία προκλήθηκαν από το χαμηλό επίπεδο δημοσίου χρέους και στην Ελλάδα από την πεποίθηση ότι μια χώρα της ευρωζώνης δεν θα μπορούσε ποτέ να επιτραπεί να καταρρεύσει.

Στην Ελλάδα η συνδυασμένη επίδραση των εισοδημάτων και οι επιδράσεις των χαμηλότερων επιτοκίων στην τρέχουσα δημόσια κατανάλωση, ήταν πολύ ισχυρότερη από τις διατάξεις του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης που καθορίζει τα όρια για τα δημόσια ελλείμματα. Οι πολιτικοί στην εξουσία επωφελήθηκαν προσωπικά απο τα ελλέιμματα, με το να αφήνουν το δημόσιο να χρηματοδοτεί την εκλογή τους γενναία ή μέσω της απασχόλησης ή της επιβράβευσης με συμβάσεις, φίλους και οικογένεια. Στην Ισλανδία, οι τραπεζίτες δανείστηκαν με τις πλάτες της πιστοληπτικής αξιολόγησης του δημοσίου και δάνεισαν χρήματα σε φίλους και οικογένεια.

Επιτυχία και αποτυχία των προγραμμάτων υπό την αιγίδα του ΔΝΤ

Οι λόγοι για την επιτυχία του προγράμματος της Ισλανδίας και η αποτυχία μέχρι σήμερα του ελληνικού προγράμματος, μπορεί να βρεθεί σε ένα σύνολο αλληλένδετων παραγόντων.

Πρώτον, το εξωτερικό χρέος της Ισλανδίας ήταν de jure ιδιωτικό, ενώ το εξωτερικό χρέος της Ελλάδας ήταν κρατικό χρέος.

Δεύτερον, η Ισλανδία είχε το δικό της νόμισμα και ως εκ τούτου η αναστροφή των κεφαλαιακών ροών δημιουργία ένα πλεόνασμα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών μέσω μιας χαμηλότερης συναλλαγματικής ισοτιμίας σχεδόν εν μία νυκτί.

Αυτοί οι δύο παράγοντες συμβάλλουν σε έναν τρίτο, που είναι ότι η κυβέρνηση στην Ισλανδία ανέλαβε την πλήρη κυριότητα του προγράμματος του ΔΝΤ, κάτι που δεν συνέβη στην Ελλάδα.

Τέλος, η μικρή κυριότητα του ελληνικού προγράμματος από την κυβέρνηση, συνέβαλε στο να ενισχύει τις προσδοκίες ο φόβος για Grexit, ότι μια άλλη μεγάλη οικονομική αναταραχή μπορεί να είναι γύρω από την Ελλάδα, ένας παράγοντας που ήταν απών για την Ισλανδία.

Εξαιτίας αυτών των δύο παραγόντων, το πρόγραμμα του δντ στην Ισλανδία ξεκίνησε από μια πολύ διαφορετική αρχική αντίδραση σε σχέση με το ελληνικό.

Στην Ισλανδία, το μεγαλύτερο μέρος του εξωτερικού χρέους της χώρας διαγράφτηκε από τον ισολογισμό μέσω της χρεοκοπίας ιδιωτικών τραπεζών και η κατάρρευση της συναλλαγματικής ισοτιμίας δημιούργησε πλεονάσματα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών, που απαιτούνταν για την εξυπηρέτηση του υπόλοιπου εξωτερικού χρέους.

Αντιθέτως, η κυβέρνηση της Ελλάδας έπρεπε να δημιουργήσει ένα πλεόνασμα του δημοσίου τομέα καθώς και ένα πλεόνασμα του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών μέσω των δικών της αντιλαϊκών αποφάσεων, χωρίς να είναι σε θέση να μειώσει το εξωτερικό χρέος μέχρι που το έκαναν οι εξωτερικοί πιστωτές το 2012. Εντός της ευρωζώνης, δεν επιτρέπεται η μονομερής χρεοκοπία και η μείωση των πραγματικών συναλλαγματικών ισοτιμιών που απαιτούνταν για την αντιστροφή στο ισοζύγιο τρεχουσών συναλλαγών, τείνει να είναι πιο επώδυνη, απαιτώντας υψηλή και επίμονη ανεργία.

Ως αποτέλεσμα, ήταν πολύ πιο εύκολο για την κυβέρνηση της Ισλανδίας να αναλάβει την κυριότητα του προγράμματος του ΔΝΤ για την χώρα, ξεκινώντας με καθαρή "πλάκα”, χαμηλά επίπεδα δημοσίου χρέους, μαζικά μειωμένο εξωτερικό χρέος και μια χαμηλή πραγματική συναλλαγματική ισοτιμία. Η κυβέρνηση θα μπορούσε να εμφανίσει δημοσιονομικά ελλείμματα στα πρώτα χρόνια μετά από την κρίση και να αφήσει την χαμηλότερη ισοτιμία να μειώσει τις εισαγωγές και σταδιακά να αυξήσει τις εξαγωγές. Η μετάβαση εκτός κρίσης μέσω χαμηλότερων εισαγωγών και ανάπτυξη με στήριγμα τις εξαγωγές, ήταν σαφής.

Αντίθετα στην Ελλάδα, όλοι αυτοί οι παράγοντες ήταν αντεστραμμένοι: το αρχικό επίπεδο δημοσίου χρέους ήταν τόσο υψηλό, το χρέος δεν είχε αναδιαρθρωθεί μέχρι το 2012, και τότε μόνο μερικώς, και η μείωση της πραγματικής ισοτιμίας περιλάμβανε χρόνια λιτότητας και υψηλής ανεργίας. Η ανάληψη της κυριότητας του προγράμματος του ΔΝΤ στην Ελλάδα ήταν ως εκ τούτου πολύ πιο δύσκολη. Διεξήχθησαν εκλογές τέσσερις φορές από το 2009, το δεύτερο πρόγραμμα δεν ολοκληρώθηκε ποτέ και επιβλήθηκαν capital controls τον Ιούνιο του 2015.

Εμπειρικά στοιχεία δείχνουν ότι ελλείψει κυριότητας, οι προϋποθέσεις και οι όροι δεν θα είχαν αποτέλεσμα. Όπως έδωσε έμφαση ο Drazen (2002): Εάν μια κυβέρνηση αντιτίθεται στις μεταρρυθμίσεις, θα προσπαθήσει να βρει άλλους τρόπους, έτσι ώστε το πρόγραμμα θα αποτύχει. Η ατελής παρατήρηση σε συνδυασμό με πολλαπλές πιθανές αιτίες για την αποτυχία, σημαίνει ότι η αιτία της αποτυχίας είναι δύσκολο να εντοπιστεί.

Οι Έλληνες πολιτικοί είχαν μια διφορούμενη στάση έναντι της κυριότητας του προγράμματος ανάλογα με το εάν το κοινό τους ήταν η εκλογική περιφέρεια ή οι ξένοι πιστωτές.Φαίνεται ότι οι Έλληνες πολιτικοί θεώρησαν ότι υπάρχει ένα παζάρι μεταξύ της κυριότητας και του πολιτικού κόστους της προσαρμογής. Η κυριότητα υποδηλώνει αποδοχή των συνεπειών και έτσι θα έπρεπε να αποφευχθεί. Από την άλλη πλευρά, προκειμένου να διαπραγματευτεί μια επιτυχημένη συμφωνία που θα βελτιώσει την πιθανότητα επιτυχίας του προγράμματος (π.χ. αναδιάρθρωση του χρέους), είναι απαραίτητο να πείσει τους ψηφοφόρους σε άλλες χώρες της ευρωζώνης ότι το πρόγραμμα έχει μια πραγματική ευκαιρία να πετύχει. Αυτό μπορεί να συμβεί εάν η ελληνική κυβέρνηση αναλάβει την κυριότητα. Ως εκ τούτου, η μικρή κυριότητα υποβάθμισε την αξιοπιστία των φορέων χάραξης πολιτικής, οδηγώντας στην επιβολή αυστηρότερων μέτρων, που με τη σειρά τους κατέστησαν την ανάληψη κυριότητας πιο δύσκολη. Αυτός ο φαύλος κύκλος οδήγησε σε ένα υφεσιακό πρόγραμμα, δημιουργώντας ζητήματα δημοκρατικής λογοδοσίας και αποτελώντας πηγή δυσαρέσκειας των πολιτών προς την Ευρώπη.

Το έλλειμμα κυριότητας από τις ελληνικές κυβερνήσεις, αποτυπώνεται στην επιτυχημένη υλοποίηση της "παρατηρήσιμης” δημοσιονομικής εξυγίανσης που αποτελεί μέρος του προγράμματος και στην αποτυχημένη εφαρμογή του μέρους με τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις, ενώ η αντίθεση στρατηγική θα ήταν λιγότερο επώδυνη για την ανάπτυξη. Ομοίως, το αλληλοσυνδεόμενο έλλειμμα αξιοπιστίας αποτυπώνεται στο γεγονός ότι το πρώτο πρόγραμμα εστίαζε περισσότερο στην δημοσιονομική εξυγίανση παρά στις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις και η αρνητική επίδραση της ζήτησης ήταν άμεση ενώ η θετική επίδραση στην προσφορά καθυστέρησε σημαντικά. Η Ελλάδα προχώρησε σε μια πολύ μεγάλη μείωση του ελλείμματός της και σε μια ακόμη μεγαλύτερη μείωση του κυκλικά προσαρμοσμένου ελλείμματός της (κατά 16% του ΑΕΠ). Ωστόσο, το επίμονα μεγάλο θετικό κενό μεταξύ δημοσιονομικής προσπάθειας και δημοσιονομικού αποτελέσματος, είναι ενδεικτικό του ότι η τρόικα υποτίμησε την επίδραση της λιτότητας στην πραγματική οικονομία . Το γεγονός ότι η Ελλάδα έχει χαμηλό ποσοστό αποταμιεύσεων και έναν μικρού μεγέθους εξωτερικό τομέα, αυξάνει περαιτέρω την υφεσιακή επίδραση της δημοσιονομικής εξυγίανσης. Στο τέλος, όλοι αυτοί οι παράγοντες συνέβαλαν στην αποτυχία της οικονομικής προσαρμογής από το 2010, επομένως η απουσία κυριότητας στο μεσοδιάστημα πιθανώς οδήγησε σε υψηλότερο οικονομικό, όπως και πολιτικό, κόστος.

Καταληκτικές παρατηρήσεις

(Παραδόξως) Η Ελλάδα είναι πιο ευάλωτη σε κερδοσκοπικές επιθέσεις από ό,τι η Ισλανδία, από τη στιγμή που η χαμηλή κυριότητα του προγράμματος αναπόφευκτα έθεσε το ζήτημα του Grexit. Η "απειλή” του Grexit, που χρησιμοποιήθηκε πρώτη από την αντιπολίτευση στην Ελλάδα προκειμένου να κερδίσει πολιτική εξουσία και στην συνέχεια από την ελληνική κυβέρνηση προκειμένου να διαπραγματευτεί ένα άλλο πρόγραμμα προσαρμογής, είχε σημαντικές αυτοεκπληρούμενες ιδιότητες, με την παράταση της ύφεσης, ενώ παράλληλα καθιστούσε την "διάσωση” πιο ακριβή και ριψοκίνδυνη για όλους όσοι εμπλεκόταν. Υπό αυτό το πρίσμα, η πρόσφατη γερμανική στρατηγική της χρήσης του Grexit ως "απειλή” για την ελληνική κυβέρνηση για να εφαρμόσει το πρόγραμμα, είναι επικίνδυνη. Οι μεταρρυθμίσεις στην ευρωζώνη που θα περιορίσουν αυτή την προσδοκία (όπως ένα σχήμα εγγύησης καταθέσεων της ευρωζώνης), θα μειώσει το υφεσιακό κόστος του προγράμματος προσαρμογής, διευκολύνοντας έτσι την κυριότητα και τις προοπτικές επιτυχίας.

*Το κείμενο δημοσιεύθηκε στο VoxEU.org, ένα policy portal που ιδρύθηκε από το Center for Economic Policy Research (CEPR)

Μπορείτε να δείτε το κείμενο εδώ: http://www.voxeu.org/article/imf-programmes-greece-vs-iceland -